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EL
PROYECTO DE LEY DE APERTURA DE SEGUROS Y LOS OBSTACULOS PARA LA ENTRADA AL
MERCADO DE COSTA RICA INTRODUCCION I.- Cómo no voy a compartir el propósito señalado
en la presentación a la Asamblea Legislativa del proyecto de ley de apertura de
seguros, cuando en él se lee: “Hoy en día, la realidad es muy distinta a la
de 1924, la globalización y la política en materia comercial del país generan
necesidades de aseguramiento compatibles más bien con un mercado en
competencia, mercado en el que el INS con su poderío económico y técnico
cumpliría sin duda un rol predominante.” II.- Asimismo, cuando dicha presentación expresa que
“La normativa propuesta… responde a las sanas prácticas internacionales y a
los requerimientos que demanda el comercio globalizado actual y los consumidores
cada vez más exigentes y con necesidades más complejas.” III.- Deseo, por tanto, señalar que mi objetivo es
exponer una serie de elementos contenidos en el proyecto de ley de referencia,
que considero no conduce a una verdadera competencia dentro de esa apertura
comercial citada, situación que no favorece los intereses de los consumidores
nacionales. IV.- Mi esperanza es que, de mi exposición, puedan
surgir las reformas necesarias en la Comisión Legislativa que hoy dictamina el
proyecto de ley de seguros, de manera que cumpla con estos dos objetivos
esenciales: (a) que la apertura comercial en este campo garantice el más amplio
grado efectivo de competencia y (b) para que con ella se pueda beneficiar
efectivamente al consumidor. A.- EL PRINCIPIO GENERAL I.- El mercado de seguros en Costa Rica en muchos
aspectos está altamente cubierto por la empresa ya existente (el INS). Esto se
debe a la ley vigente, que obliga a asegurarse con esa empresa para aquellos
seguros disponibles en el país. Sólo
hay posibilidad de escoger otro asegurador en el caso de que ese seguro no sea
ofrecido en el país, si bien es bastante sabido que muchos costarricenses han
optado por asegurarse en el exterior, aún cuando sí lo suple el INS en el país,
como es el caso de pólizas de vida y de riesgos de salud, entre otros, por
razones evidentes. II.- Con el proceso de apertura, la estrategia implícita
en el proyecto de ley parece ser la de que pueda ingresar un número
relativamente pequeño de competidores, pero que no sean muchos, de manera que
la empresa ya existente continúe controlando una alta proporción del mercado. III.- Ese objetivo se pretende lograr mediante la
imposición de barreras al ingreso, de forma tal que, a la vez, se constituyan
en barreras a la salida, en caso de que el negocio no les resulte rentable. Con
estas medidas, los costos hundidos no pueden ser recuperados por una firma si
decide dejar el mercado; esto tiene como efecto que incrementa el riesgo de la
operación, lo que, por tanto, frena el ingreso de nuevos entrantes al mercado. IV.- Lo que estas barreras legales permiten es proteger las
ineficiencias y los márgenes de utilidad del oferente ya existente en el
mercado (el INS). V.- En resumen, lo que se deduce del proyecto de ley de
apertura de seguros es que hay un monopolio actual con barreras totales a la
entrada, que se busca abrir a la competencia, pero, a la vez, dicha propuesta de
ley contiene una serie de limitaciones al libre ingreso, de manera tal que
permita conservar al menos parte del control del mercado que hoy posee la
empresa existente. Dados los altos costos que el proyecto impone para iniciar un
negocio que entre a competir con la empresa existente, posiblemente a lo más
que se pueda llegar con esta apertura es a la sustitución de un monopolio por
un oligopolio, con los daños a que da lugar tal forma de organización
industrial, en comparación con un mercado competitivo. B.-
LAS BARRERAS Y LIMITACIONES QUE POSEE EL ACTUAL PROYECTO DE LEY I. –Empezaré por mencionar, con algún grado de
detalle, algunos de estos altos costos de entrada a que me he referido. 1.-
El costo de adquirir capital. El principio ya conocido
por los estudiosos de estructuras de mercados es que, entre más capital se
necesite (se requiera) para ingresar a un mercado y entre más caro sea éste
(al menos su costo de oportunidad), más alta será la barrera a la entrada. Así,
el proyecto de ley en su Art. 16 pone como mínimo los siguientes montos de
capital inicial, necesarios para obtener la aprobación legal para operar como
asegurador en el mercado costarricense de seguros: (a) $8 millones
(aproximadamente) para aseguradoras de seguros personales; (b) $8 millones para
aseguradoras de seguros generales; (c) $20 millones para una mixta y (d) $40
millones para una reaseguradora. Estos
capitales deberán, de entrada, ser depositados en el Banco Central y, como máximo,
podrá usarse para cubrir gastos de instalación y organización en un 10%. Aquí
me permito señalar dos aspectos: uno, el promedio de capital social requerido
en Centro América –plazas relativamente parecidas en volumen al mercado
costarricense- es de alrededor de $2 millones sin restricción por actividad y,
en segundo lugar, que, de acuerdo con el Trans. IX del proyecto de ley, sólo al
INS se le da un plazo de hasta 5 años para que, con la reinversión de sus
utilidades, cubra el mínimo legal que señala el proyecto (y eso que, en cierto
sentido, la empresa ya existente no tiene gastos de instalación y de organización).
Me parece que, por esta razón tan poderosa, van a ser pocas las firmas que
entren a competir como asegurador o reasegurador en el mercado nacional de
seguros. 2.- Hay
otra serie de costos que se incorporan en el proyecto de ley de apertura del
mercado de seguros. Por ejemplo, para que una operadora de seguros obtenga su
permiso para operar, deberá obtener y mantener una calificación de riesgo
emitida por una calificadora reconocida por la SUGEVAL (Art. 9, inciso g), al
mismo tiempo que, en el marco regulatorio contenido en el proyecto, la
Superintendencia de Seguros estaría permanentemente evaluando las posiciones de
riesgo de las empresas operadoras. El
hecho es que tales calificaciones de riesgo no son nada baratas y que, por otra
parte, habrá un monitoreo constante del riesgo en que se encuentren las
empresas aseguradoras. También,
las empresas deberán contar con un personal muy numeroso, sofisticado y caro,
que parece salirse de proporción: me refiero a que, según el Art. 9, inciso h,
deberá contar con “un gerente, auditor
interno, contralor normativo, defensor del asegurado y actuario, así como otros
puestos administrativos que disponga el Consejo”, a la vez que, por otra
parte, de acuerdo con su Art. 12, se exige que ese “defensor del asegurado”
tome decisiones que son obligatorias para la empresa, la cual cubrirá todos los
gastos en que incurra. 3.- No opino acerca de las muy diversas obligaciones de
información y controles internos que se exigen para las empresas aseguradoras
en el marco regulatorio propuesto (también todos estos son costos), pero de su
lectura me queda el sabor de que no serán gastos de poca monta para poder
cumplir con el marco regulatorio sugerido. Aprovecho para señalar que, además del capital inicial
antes mencionado, el Art. 17 del proyecto de ley señala el requisito de capital
regulatorio, asociado con el riesgo en que incurra la empresa aseguradora, en
montos y características que serían definidos reglamentariamente por el
Consejo Nacional de Supervisión, el cual forma parte del CONASSIF.
Esta me parece que es la forma correcta de supervisión que debe tenerse,
orientada hacia los riesgos en que naturalmente incurren las empresas
aseguradoras, lo cual se enmarca en el espíritu de Solvency II del Comité
Europeo de Aseguradoras. Este se fundamenta en principios económicos para la
medición de activos y pasivos y, por ende, se basa en los riesgos incurridos.
Así, se alinea el capital requerido con los riesgos subyacentes de la
actividad aseguradora, en vez de acudir al expediente de un capital social
elevado, como medio para tratar de cubrir los riesgos. Sí me llama la atención
que, de acuerdo con el Trans. VI del proyecto de ley, al INS se le da un plazo
de tres años para ajustarse a las normas de supervisión (y prorrogable por dos
años más), mientras que tal posibilidad no existe –incluso en un marco
regulatorio que aún debe definir muchos temas- para cualquier otro participante
en el mercado nacional de seguros. No debo omitir algo de lo que señala un informe conjunto
reciente del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en lo referente
al mercado de seguros, y que dice que “…no existe un requisito sobre capital
que sea internacionalmente uniforme… por lo tanto, hay en uso un marco muy
amplio de enfoques hacia la adecuación del capital y de la solvencia… los
Principios Básicos en Seguros de la Asociación de Supervisores de Seguros
enfatizan la necesidad de que haya una evaluación sólida de los riesgos y los
recursos adecuados para cubrir los riesgos evaluados.” Banco Mundial y Fondo
Monetario Internacional, Financial Sector Assessment: A Handbook, 2005, p. 30.
Me parece que, más que definir un cierto monto de capital antojadizo, lo
importante es evaluar adecuadamente los riesgos y, a partir de ello, establecer
el capital regulatorio correspondiente que se requiera. 4.- También el proyecto de ley introduce limitaciones
que juzgo innecesarias a la propiedad de las empresas de seguros.
Según su Art. 8, no se puede autorizar a bancos o entidades financieras
a que sean dueños de aseguradoras, cosa que considero como innecesaria, pues de
lo que se trata es que ejerzan sus actividades de forma separada, jurídica,
contable y regulatoriamente. He
escuchado que un banco transnacional recién ingresado al área ha considerado
incursionar en nuestro mercado de seguros: pues yo le aconsejaría que, de
previo, lean este artículo con todo cuidado.
A su vez, en el Art. 41 del proyecto de ley se autoriza a grupos o
conglomerados supervisados por CONNASIF a que constituyan empresas dedicadas a
la intermediación de seguros (no aseguradoras), así como que los bancos del
Estado podrán participar en el campo de seguros como intermediarios. 5.- Finalmente, para
poner en mayor desventaja a cualquier otro participante diferente del INS en
nuestro mercado de seguros, según el Art. 119, “El Instituto contará con la
garantía y la más completa cooperación del estado y de todas sus dependencias
e instituciones”. No sólo
llama la atención el significado de la paternalista garantía estatal, en
cuanto a su alcance, al grado en que está cubierto el riesgo que cualquier
persona asume al contratar un seguro y que presuntamente disminuiría por esa
acción estatal, lo que pone en desventaja a cualquier otro operador en el
mercado, el cual no tendría tal cobertura externa y pública de sus riesgos
normales, sino que también estos nuevos entrantes no van a tener esa “más
completa cooperación del Estado y de todas sus dependencias e instituciones”.
Aviados estamos: el Estado costarricense y sus instituciones sólo
cooperarán con algunos ciudadanos de primera clase (el INS) y no se asegura que
habrá un trato igual hacia los competidores de esa entidad, los cuales pasarían
a ser como de segunda.
CONCLUSION No nos engañemos: si hablamos de apertura y competencia
que se supone favorecen al consumidor, pues que sea así. Es por ello que veo
con satisfacción e ilusión que la aprobación del TLC con Centro América, República
Dominicana y los Estados Unidos, nos va a brindar esa oportunidad para escoger.
Yo lo apoyo, pero que no se pretenda hacernos creer a los costarricenses,
que una ausencia de competencia como la que estimula este proyecto de ley bajo
comentario, es una verdadera competencia. El INS debe operar en igualdad de
condiciones que cualquier otra aseguradora que ingrese al país y, por supuesto,
que no se erijan barreras legales artificiales, que impidan la libre entrada,
que sólo sirven para proteger a la empresa ya existente, en contra del
bienestar del ciudadano consumidor y usuario de seguros en el país. Muchas gracias por su amable atención. Jorge Corrales Quesada San José, 28 de mayo del 2007 |
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